In welchem Verhältnis stehen Föderalismus und Demokratie im schweizerischen politischen System? Gehen Föderalismus und Demokratie Hand in Hand oder gibt es auch Spannungsfelder zwischen diesen beiden Grundsätzen des politischen Systems?

Die Schweiz ist ein historisch gewachsenes, ausserordentlich heterogenes staatliches Gebilde. Die nötige Integration der unterschiedlichen sprachlichen, kulturellen, konfessionellen und sozialen Gruppen in den Staat stellt eine grosse Herausforderung dar. Die Schweiz hat diese Herausforderung bisher weitgehend erfolgreich gemeistert, indem sie ein einzigartiges politisches System entwickelt hat.

Grundlage dieses Systems bildet die möglichst weitgehende Partizipation der Bürgerinnenund Bürger beziehungsweise der einzelnen gesellschaftlichen Interessengruppen – damit auch der Interessen der einzelnen Kantone! – an den staatlichen Entscheidungsprozessen. An den bundesstaatlichen Entscheidungsprozessen sind alle wichtigeren organisierten gesellschaftlichen Gruppen permanent beteiligt und ringen gemeinsam nach mehrheitsfähigen Lösungen. Diese Lösungen werden zum grössten Teil in den Parlamenten gefunden – die Regierungen unterbreiten ihnen Entwürfe, das Volk trifft in bloss wenigen, aber besonders wichtigen Fällen den definitiven Entscheid.

Zentrales Element der Konkordanzdemokratie bildet also die spezifische Form des schweizerischen Parlamentarismus, insbesondere die Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Parlament und Regierung. Anders als in einer parlamentarischen Konkurrenzdemokratie stehen sich in der Schweiz nicht eine aufgrund eines Regierungsprogramms gebildete Parlamentsmehrheit und eine Opposition für die Dauer einer Legislaturperiode gegenüber. In einer bipolaren Konkurrenzdemokratie müssen die Parteien und Parlamentsmitglieder, welche die Regierungsmehrheit bilden, weitgehend geschlossen auftreten; abweichende Positionen bei einzelnen Themen sind nur sehr beschränkt möglich.

In schweizerischen Parlamenten hingegen gibt es keine konstante Mehrheit; die Mehrheiten bilden sich von Thema zu Thema immer wieder neu. Die Parlamentsfraktionen und ihre einzelnen Mitglieder – und damit die von ihnen vertretenen gesellschaftlichen Interessengruppen – haben grosse Handlungsspielräume und Mitgestaltungsmöglichkeiten. Sie bleiben weitgehend frei, von Fall zu Fall gemäss ihren tatsächlichen Interessen zu stimmen. Wenn zum Beispiel ein Urner Bundesparlamentarier andere verkehrspolitische Interessen hat als eine Mehrheit seiner Fraktion, so wird ihn anders als in einer parlamentarischen Demokratie die Fraktionsdisziplin in der Regel nicht hindern, seine Interessen auch zum Ausdruck zu bringen.

Im Ergebnis sind alle nennenswerten gesellschaftlichen Interessen – und damit auch die Interessen einzelner Landesteile, Kantone oder Regionen – an der Mehrheitsbildung beteiligt. Dieses System wechselnder politischer Mehrheiten in allen an der Gesetzgebung beteiligten Staatsorganen (Regierung, Parlament und Volk) hat somit einen enormen integrativen Effekt. Föderalismus und Konkordanzdemokratie stehen in enger Wechselbeziehung.

Gefahren eines Exekutivföderalismus für die Demokratie

Ohne Föderalismus gäbe es vermutlich kaum eine Konkordanzdemokratie. Umgekehrt gibt esaber sehr wohl föderalistische Formen der staatlichen Organisation, die demokratischen Ansprüchen nicht genügen. Wenn Kantonsregierungen Konkordate aushandeln, so darf ihnen die demokratische Legitimation zwar nicht schlechthin abgesprochen werden: Die Kantonsre-gierungen sind vom Volk gewählt. Konkordate, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, müssen zudem durch die Parlamente oder gegebenenfalls sogar in Volksabstimmungen genehmigt werden. Trotzdem bringt der Konkordatsweg gewichtige Demokratiedefizite mit sich, wenn wichtige Fragen geregelt werden, die breite Bevölkerungskreise bewegen.

Die demokratische Repräsentation der verschiedenen gesellschaftlichen Interessen ist in einer Regierung nicht in derselben Weise gewährleistet wie in einem Parlament. Ein Parlament kann ein Konkordat nur pauschal annehmen oder ablehnen. Anders als beim Erlass von Gesetzen kann das Parlament also die einzelnen Inhalte eines Konkordates nicht in öffentlicher Auseinan-dersetzung der Argumente gestalten; diese Inhalte werden unter weitge-hendem Ausschluss der Öffentlichkeit von den Exekutiven festgelegt. Die konsultative Beteiligung parlamentarischer Organe bei der Ausarbeitung kann zwar diese Demokratiedefizite etwas mildern, aber keineswegs beheben.

Eine sinnvolle Form interkantonaler Zusammenarbeit können Konkordate auf regionaler Ebene sein. Auch auf gesamtschweizerischer Ebene ist die interkantonale Zusammenarbeit bei der Lösung von Vollzugsfragen zweifellos begrüssenswert. Problematisch erscheinen hingegen gesamtschweizerische Konkordate zur Regelung wichtiger Fragen.

Ist es begrüssenswert, wenn die Zuständigkeiten der Kantone zwar gewahrt bleiben, aber gleichzeitig die demokratischen Mitwirkungsrechte der kantonalen Gesetzgeber und des Bundesgesetzgebers beschränkt werden? Oder dient diese Vorgehensweise vielleicht mehr der Stärkung des Einflusses des «bürokratischen Komplexes», bestehend aus Kantonsexekutiven, den in letzter Zeit stark ausgebauten interkantonalen Organen (Konferenz der Kantonsregierungen, Erziehungsdirektorenkonferenz) und Teilen der Bundesverwaltung, unter Ausschaltung von lästigen «demokratischen Störfaktoren»?