Im Jahre 1996 haben Nationalrat und Ständerat auf Antrag des Bundesrates erstmals und bis heute das einzige Mal eine Volksinitiative wegen Verstosses gegen zwingendes Völkerrecht mit klaren Mehrheiten für ungültig erklärt. Es handelte sich um die Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik», die verlangte, dass «illegal eingereiste Asylbewerber (…) umgehend und ohne Beschwerdemöglichkeit aus der Schweiz weggewiesen werden». Hierin sahen Bundesrat und Parlament einen klaren Verstoss gegen das zwingende völkerrechtliche Gebot der Nichtrückschiebung (Non-Refoulement). Dieses verbietet, Menschen in ein Land zurückzuschieben, wo ihnen Folter oder andere Grausamkeiten drohen.

Das war eine bedeutende Weiterentwicklung der Behördenpraxis zur Frage der materiellen Schranken von Volksinitiativen. Bis weit ins 20. Jahrhundert hinein galt in Lehre und Praxis der auf Rousseau zurückgehende Grundsatz der absoluten Volkssouveränität. Danach sind dem Volk als dem wahren Träger der Souveränität als Verfassungsgeber keinerlei inhaltlichen Schranken gesetzt.

Die Wende kam wohl mit den Erfahrungen der Gräueltaten des 2.Weltkrieges, die zeigten, dass auch Demokratien zu Unrechtsstaaten werden können. Wenigstens das zwingende Völkerrecht (das Gewaltverbot, Genozid-, Sklaverei- und Folterverbot) wurden auch in der schweizerischen Lehre immer mehr als materielle Schranke der Volkssouveränität anerkannt. Volksinitiativen, die dagegen verstiessen, sollten daher vom Parlament ungültig erklärt werden (Art. 139 Abs. 3 BV). Im Übrigen aber hielt man sich zu Recht an die Regel: Im Zweifel für die Volksrechte.

Neuere Entwicklungen

In Berufung auf diese Regel haben Bundesrat und Parlament in jüngster Zeit mehrere Volksinitiativen (Verwahrungs-, Unverjährbarkeits-, Minarettinitiative) für gültig erklärt, obwohl sie in gewissen Punkten unserer Verfassung und und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) widersprachen. Das hat dann dazu geführt, dass sie – obwohl von Volk und Ständen angenommen – nicht voll (= gemäss dem Wortlaut) umgesetzt werden können. Das ist zweifellos eine sehr unerfreuliche Situation, stehen sich doch zwei höchste Rechtsgüter, die Volkssouveränität und die Menschenrechte, unversöhnlich gegenüber.

Wie weiter?

Nicht zu verantworten wäre ein Rückschritt hinter den Entscheid aus dem Jahre 1996 und die heutige Verfassung, wonach eine Volksinitiative, die zwingendes Völkerrecht verletzt, ungültig zu erklären ist. Denn wenn man dies tut, schadet man nicht nur dem Rechtsstaat, sondern letztlich auch den Volksrechten, die nicht mehr in allen Teilen für verbindlich genommen werden, sondern – und das ist eine sehr aktuelle Gefahr für die direkte Demokratie in der Schweiz – nur noch als Plebiszit, als Angabe einer Stossrichtung, welche die Behörden dann mehr oder weniger genau umzusetzen hätten. Ein solches Verständnis widerspricht aber zutiefst dem Wesen der ausformulierten Volksinitiative, bei der (im Unterschied zur Initiative in Form der allgemeinen Anregung) die Initianten beim Wort zu nehmen sind.

Auf der andern Seite würde es in unserem Lande der direkten Demokratie weit über das Ziel hinausschiessen, jede Verletzung des Völkerrechts, auch der EMRK, durch eine Volksinitiative als Anlass für ihre Ungültigkeitserklärung zu nehmen. Ein solches Vorgehen widerspräche auch der geltenden Verfassung. Natürlich kann und muss man sich fragen, ob Verstösse gegen den Kerngehalt der EMRK (was noch näher zu definieren wäre) nicht ebenfalls als Ungültigkeitsgründe behandelt werden sollten. Denn sich weiter blauäugig darauf zu verlassen, dass das Volk solche Initiativen sowieso ablehnen werde, eine Kündigung der EMRK aber zu Recht als politisch unmöglich auszuschliessen, ist nach der überrraschend klaren Annahme der Minarettinitiative nicht weiter zu vertreten.